环境执法专题③ | 生态环境领域不予行政处罚制度的实践及建议

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信息来源：互联网 ‖ 发稿作者：网站管理 ‖ 发布时间：2023年04月07日 ‖ 查看158次

【摘要】2021年实施的《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款拓展了不予行政处罚的范围，其包括“轻微不罚”和“首违不罚”两种含义，对于落实包容审慎监管、提高行政执法效能和优化法治化营商环境具有积极意义。本文收集了各省级生态环境部门制定的不予处罚规定和事项清单，以及公开发布的不予处罚典型案例，梳理了生态环境领域不予处罚制度的实践情况。从准确把握轻微不罚与首违不罚的区别、严格不予处罚的调查取证、加强不予处罚时的教育等方面提出生态环境执法不予行政处罚制度实施的建议。

【关键词】生态环境；行政执法；不予处罚；轻微不罚；首违不罚

【作者】

杨雾晨、张健：生态环境部环境工程评估中心工程师

曹晓凡：河北环境工程学院副教授、武汉大学环境法研究所研究员，本文通讯作者

本文刊载于《环境保护》杂志2023年第4期

2021年7月15日实施的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称“新《行政处罚法》”)，进一步补充完善了不予行政处罚的情形，分别在第三十条、第三十一条、第三十三条以及第三十六条，对未成年人违法、精神病人和智力残疾人违法、轻微违法、首次违法、无主观过错违法以及违法行为超过追责时效的不予处罚进行了明确。

为落实新《行政处罚法》，各地生态环境部门就第三十三条第一款的规定相继出台生态环境不予处罚制度文件，制定不予处罚清单，细化不予处罚事项。本文在收集整理生态环境领域不予处罚制度文件和典型案例的基础上，提出完善不予处罚制度的对策建议，旨在进一步提升生态环境行政执法水平，促进严格规范公正文明执法。

不予行政处罚制度的含义和意义

不予行政处罚的含义

新《行政处罚法》第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

这两句中的不予行政处罚包括“轻微不罚”和“首违不罚”两种不同的含义。二者的区别在于：首先，适用的情形不同。第一句中“不予行政处罚”的情形是不应受行政处罚的行为，即不构成行政违法；而第二句中“首违不罚的可以不予行政处罚”的情形是已经构成行政违法，应受到行政处罚的行为^[1]。其次，行政机关的裁量空间不同。“不予行政处罚”就是不应当予以行政处罚，无论当事人是否初次违法，只要同时满足“违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果”三个条件，都应不予行政处罚^[2]，行政机关没有裁量的空间；而“可以不予行政处罚”则意味着不是所有“首违”行为都必然不罚。在此情形下，行政机关对同时符合初次违法、危害后果轻微、及时改正三个条件的违法行为，是否予以处罚有裁量权。再次，“轻微”所表达的含义不同。第一句中的“轻微”对应的是违法行为；第二句中的“轻微”对应的是危害后果，不是违法行为^[3]。

不予行政处罚制度的现实意义

有利于落实包容审慎监管。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）提出落实和完善包容审慎监管。《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》（国函〔2020〕96号）要求多领域实施包容免罚清单模式，对市场主体符合首次违法、非主观故意并及时纠正、违法行为轻微、没有造成危害后果的行政违法行为，制定并发布多个领域的包容免罚清单，明确免除罚款的行政处罚^[4]。因此，不予处罚制度对企业步入良性发展轨道具有极大的包容性，行政机关采取引导企业合规为主、行政处罚为辅的监管策略可以更好地适应包容审慎原则的要求^[5]。

有利于提高行政执法效能。现实中，大部分行政执法机关一方面要面临繁重的执法任务和紧迫的执法需求，另一方面是有限的执法力量、执法手段和执法经费，二者之间不平衡、不匹配。而不予行政处罚制度可以为缓解有限的执法资源和繁重的执法任务之间的矛盾发挥一定的作用。对于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，或者初次违法且危害后果轻微并及时改正的，不予行政处罚，有利于将执法资源向严重违法的重大案件倾斜，从而降低执法成本。此外，制定不予处罚事项清单，将不予处罚制度具体化和明确化，为执法人员提供操作层面的指引，有助于规范行使处罚裁量权，提高执法效能。

有利于优化法治化营商环境。营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。市场主体特别是中小企业和创新型企业多数设立时间不长，合规意识和能力较弱，稍有不慎就可能造成轻微违法。如果简单地通过行政处罚“一罚了之”，企业可能会被列入失信名单，难免对未来经营发展带来负面影响^[6]。推行不予行政处罚制度是助力营造良好法治营商环境的重要措施，运用法治思维和法治方式帮助企业及时纠错，给予企业适度的容错改正空间，有助于激发企业活力，增强企业信心，对促进经济平稳运行和持续健康发展具有重要意义。

生态环境领域不予行政处罚制度的实践情况

不予行政处罚事项清单现状

生态环境部于2019年出台《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》^[7],规定三种可以免予处罚的情形之后，除江苏外，全国31个省级生态环境部门（含新疆生产建设兵团生态环境部门）按照生态环境部的要求，探索推行包容审慎监管，在行政处罚裁量基准中完善了不予处罚情形（见表1）。特别是新《行政处罚法》施行后，24个省级生态环境部门单独制订了生态环境不予处罚规定，其中上海、安徽等地为省级生态环境部门与司法部门共同出台不予处罚清单，细化生态环境领域不予处罚事项。梳理不予处罚的事项清单后发现，仅北京、河北、山西、福建、湖北、海南、重庆、新疆（含新疆生产建设兵团）9个省级生态环境部门对轻微违法不予处罚和首违不罚两种情形进行了区分。