环境执法专题④ | “情节复杂或重大违法行为”案件集体讨论制度的规范研究

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信息来源：互联网 ‖ 发稿作者：网站管理 ‖ 发布时间：2023年04月06日 ‖ 查看146次

【摘要】在生态环境系统垂直管理制度改革的背景下，行政处罚程序中的“情节复杂或重大违法行为”案件集体讨论制度，存在纳入集体讨论的案件范围不清楚，集体讨论的时间节点颠倒、跳跃，参加集体讨论的“行政机关负责人”范围混乱，进行集体表决的机制不明晰，记载集体讨论的形式不规范等诸多问题。为了尽可能避免履职风险和法律风险，需要进一步界定“情节复杂或重大违法行为”案件范围，明确集体讨论的时间节点，细化集体讨论的组织形式和议事规则，规范集体讨论的记录形式。

【关键词】

生态环境系统；垂直管理；重大违法行为；集体讨论；行政处罚

【作者】

李加祥：北京德恒（苏州）律师事务所律师

本文刊载于《环境保护》杂志2023年第4期

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订版，以下简称《行政处罚法》）第五十七条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”该规定延续并完善了修订前的《行政处罚法》确立的行政机关负责人集体讨论制度，但在实务中对该项制度如何理解、细化和适用，特别是在生态环境系统垂直管理制度改革后，不同部门、不同地区常有争议、做法不一，也有不少处罚案件被司法机关确认违法或判决撤销。因此，有必要重新审视并规范该项制度，尽可能避免履职风险和法律风险。

“情节复杂或重大违法行为”案件集体讨论制度在实务中的常见问题

纳入集体讨论的案件范围不清楚

针对什么是“情节复杂违法行为”“重大违法行为”，《行政处罚法》没有进一步界定，生态环境领域的其他法律法规也没有明确规定。在此情况下，不少地方通过规范性文件的形式对上述行为进行界定，界定的标准五花八门；很多地方没有界定需要纳入集体讨论的案件范围，对于是否进行集体讨论往往出于自由裁量，一旦案件进入复议或诉讼程序，就存在很大的法律风险。如广东省惠州市司法机关直接将《行政处罚法》第六十三条中当事人有权要求听证的“较大数额罚款”界定为“情节复杂或者重大违法行为”，在（2020）粤13行终213号行政判决书中，法院认为，《广东省行政处罚听证程序实施办法》中“较大数额罚款”是指对公民的违法行为处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款；涉案罚款20万元，该案件属于重大处罚案件，应当经集体讨论决定，但卷宗并未见到惠州市生态环境局在作出被诉行政行为过程中有组织集体讨论的证据材料，惠州市生态环境局未在法定期限内提交能够证明被诉行政行为合法的全部证据，应承担举证不能的法律后果。

在实务中，的确有不少生态环境部门在界定时将“情节复杂或者重大违法行为”案件等同于当事人有权要求听证案件。如《苏州市生态环境局重大行政处罚案件集体讨论规定（试行）》（苏环办字〔2021〕278号）中的“案件适用范围”与《行政处罚法》第六十三条完全一致，并明确“较大数额”“较大价值”对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）5万元以上，该“较大数额罚款”与《江苏省行政处罚听证程序规定》标准相同；《浙江省实施行政处罚适用听证程序较大数额（价值）标准》则进行了区分，生态环境领域针对组织的“较大数额”是20万元，针对个人的“较大数额”是5000元。这就带来另一个问题：在生态环境立法普遍将违法行为罚款的起点提高到10万元以上的背景下，常见违法行为如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中提及的未按照规定设置危险废物识别标志，未按照国家有关规定制定危险废物管理计划或者申报危险废物有关资料等，往往事实很清楚、案情不复杂，无法将其作为重大违法行为，仅仅是立法提高了处罚起点而已。如果将类似违法行为界定为“情节复杂或者重大违法行为”案件进而提交行政机关负责人集体讨论决定，在生态环境系统垂直管理制度改革的背景下，很多设区市生态环境局一次提交到负责人集体讨论的案件就会有几十件甚至上百件，由于时间限制，无法对这些案件全部进行充分讨论。这不仅使得《行政处罚法》针对集体讨论制度的设计目的“法律这样规定是表明对重大行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，行政机关依照法定程序处理重大行政处罚案件，能够既保障行政机关依法行政，又能维护公民法人或者其他组织的合法权益”很难实现，而且，程序违法风险也在加大。

集体讨论的时间节点颠倒、跳跃

关于集体讨论的时间节点，从《行政处罚法》第五十七条规定看，应当在“调查终结”后。但在实务中，很多地方将该法定时间节点放在事先告知之前，并在当事人提出陈述申辩、举行听证后未再有集体讨论，被司法机关认定程序违法。当然，从基层操作惯例上看，在事先告知之前由执法机构或派出机构先进行一次集体讨论，使得事先告知更加谨慎、降低法律风险，这种做法没问题，但不能将本次集体讨论取代“调查终结”后的集体讨论。

在（2020）苏01行终58号行政判决书中，二审法院认为，行政程序是行政机关作出行政行为时应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程。法律规定作出行政行为的顺序、步骤，不仅是为了提高行政管理和行政执法的效率，也是对行政权力运行的规范和约束。行政行为的作出应当依照法律规定的顺序、步骤进行，不能跳跃或者颠倒法律规定的顺序、步骤实施，否则将会侵犯行政相对人的合法权益，也会损害法律的权威。根据《行政处罚法》的规定，只有在执法人员对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序。又如，原通州环保局根据上诉人的申请于2018年10月11日举行听证，但于听证之前的8月3日进行了集体讨论定案，决定行政处罚结果，系调查未终结即作出行政处罚决定，该院进一步认为，上述做法属于行政程序颠倒，违反法定程序，侵害了行政相对人对听证程序的信赖，损害了其预期的合法性利益，将导致行政处罚听证程序的形同虚设，也无法实现行政相对人借助听证程序对行政执法权进行有效监督的目的。在（2019）辽行终1320号行政判决书、（2020）桂行申211号行政裁定书中，法院也持类似观点。

参加集体讨论的“行政机关负责人”范围混乱

关于参加集体讨论的“行政机关负责人”的范围，在实务中有两种表现形式存在风险：一种是由行政机关分管行政处罚的负责人与相关业务处室负责人组成案审会进行集体讨论决定；另一种是生态环境系统垂直管理制度改革后，在没有法律法规授权的情况下，由设区市生态环境局委托派出机构负责人或执法机构负责人集体讨论决定。

针对第一种情形，人员组成不符合“行政机关负责人”相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百二十八条规定，行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第二条规定，被诉行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人，不包括被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人。在（2019）辽行终1320号行政判决书中，法院认为，根据大连金普新区农业农村局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，属于程序严重违法。在（2019）最高法行再22号行政判决书中，最高人民法院认为，行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人，即使前述证据符合行政诉讼证据规则的要求并在举证期限内提交，某市国土资源局的会签讨论情况亦不能作为3号行政处罚决定经过市政府负责人集体讨论的相关证据。

针对第二种情形，有地方司法机关人士认为，生态环境系统垂直管理制度改革后，派出机构开展行政处罚工作虽然有利于及时查处生态环境违法行为，但对重大处罚案件的集体讨论必须由设区市生态环境局组织开展，否则将有违中央关于垂改的要求和方向。对于符合法定情形的行政处罚案件，派出机构或执法机构的负责人集体讨论决定不能视为行政机关的负责人集体讨论，否则，这既有违行政处罚法的明确规定，也不利于发挥出这一制度的应有功能^[1]。

涉及其他部门的司法判例，法院也持类似观点。在（2018）京01行终934号行政判决书中，上诉人怀柔区水务局及北京市水务局均上诉主张水政监察机构负责人可以视为行政机关负责人，被诉行政处罚书已经水政监察机构负责人集体讨论，故被诉行政处罚程序合法。二审法院认为，上诉人的该项主张不能成立，原因是：从法律解释的角度来说，较重的行政处罚应当经过行政机关的负责人即水行政处罚机关的负责人集体讨论，从文义解释角度不能得出系由水政监察机构负责人集体讨论；从机构建制的角度来看，行政机关所属事业单位的负责人不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论；从立法目的角度来看，负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，得出的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利和义务产生影响。

集体表决的机制不明晰

通过对全国各地执法案卷评查发现，集体表决的机制不明晰导致存在如下问题：多少个行政机关负责人参会可以视为有效的“集体”讨论；在与会人员意见不一致的情况下，是简单多数表决还是三分之二以上人员意见一致方视为通过；表决的基数是“应与会人员”还是“实际与会人员”；主要负责人最终采纳少数人意见甚至完全排除其他与会人员意见又没有合理理由的情形是否合法。

此外，在实务中还存在调查取证人员参与集体讨论并表决的情形，违反了《环境行政处罚办法》第五条“实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定”，不符合通过分配更多具有讨论和决定权限的角色，对不当影响甚至干涉个案的行为进行制度化防御的目的。

集体讨论的记载形式不规范

在实务中，集体讨论的记载形式多样，有的是以会议记录的形式，记载了每个与会人员的意见；有的则是以会议纪要、红头文件的形式，看不出与会人员的个人意见；还有以审批表“签批”、文件“会签”等形式代替“集体讨论”，与“集体讨论是准司法程序，为的是通过合议的方式查清事实，准确适用法律”不相符^[2]。在（2020）鄂0203行初17号行政判决书中，法院认为，无论是“审批”还是“认可”都不能等同于“讨论”，法律要求“集体讨论”表明对重大复杂行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，要求行政机关的负责人对认定违法事实的证据、处罚的法律依据及其办案程序能够详尽了解，认真审核、充分讨论后发表意见，以保证处罚决定的正确有效。

规范集体讨论制度的建议

进一步界定“情节复杂或者重大违法行为”案件范围

无论是从文义解释还是从体系解释的角度，《行政处罚法》第五十七条中的“情节复杂或者重大违法行为”都不能简单等同于第六十三条中当事人有权要求听证的案件范围。参考《最高人民法院印发〈关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见〉的通知》（法发〔2021〕30号），“重大、疑难、复杂、敏感”的案件主要包括涉及国家利益、社会公共利益的；对事实认定或者法律适用存在较大争议的；具有首案效应的新类型案件；具有普遍法律适用指导意义的；涉及国家安全、外交、民族、宗教等敏感案件。借鉴其他部门规章，如《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十条规定，应当经过集体讨论决定的案件主要包括涉及重大公共利益的，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，以及法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

我们可将生态环境“情节复杂或者重大违法行为”细化为以下几种：调查处理意见与法制审核意见存在重大分歧，经承办单位初步集体讨论仍无法达成一致意见的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；单个违法行为拟处罚金额、没收违法所得“一定数额”以上的；拟责令停产整治、限制从业、禁止从业或报请有关人民政府批准的责令停产停业、责令关闭的；涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或引发社会风险的；承办单位负责人认为属于情节复杂或者重大违法行为，应当提交案审会集体讨论的；经过行政复议或行政诉讼需要重新作出行政处罚的等。

关于“一定数额”，由于经济发展水平、案件数量不同，各地可根据具体情况确定。如《榆林市生态环境局关于成立案件审查委员会的通知》（榆政环发〔2021〕35号）将该标准界定为对法人或者其他组织处以50万元及以上（含按日计罚总额50万元及以上）罚款；《无锡市生态环境局关于印发〈重大执法决定法制审核目录清单〉和〈重大行政处罚案件目录清单〉的通知》（锡环办〔2022〕70号）将该标准界定为“单个违法行为拟处罚金额、没收违法所得数额五十万元（含）以上”；《信阳市生态环境局重大行政处罚集体讨论制度》则将该标准界定为“对公民处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款”。

进一步明确行政机关负责人集体讨论的时间节点

保障当事人在行政处罚过程中的知情权、参与权和监督权，是包括行政处罚程序在内的现代行政法治合法的基本原则。应当明确只有在行政机关对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序，也才能由行政机关负责人对符合法定情形的行政处罚案件进行集体讨论。所谓调查终结，应理解为当事人在事先告知后提出了有实质意义的陈述申辩意见，或者参加了听证程序。在这种情况下，不管在此之前有无执法机构、派出机构乃至行政机关以各种形式组织的“集体讨论”，在决定作出前行政机关负责人必须进行集体讨论。

进一步细化行政机关负责人集体讨论的组织形式和议事规则

关于“行政机关负责人”的界定，根据立法机关相关人士的解读，重大行政处罚案件，即对情节复杂或重大违法行为给予行政处罚的案件，应当由行政机关首长召集行政机关负责人集体讨论，作出决定^[3]。因此，“行政机关负责人”应当指能以自己名义作出行政处罚决定的行政机关正职和副职负责人，以设区市生态环境局为例，一般包括局长、副局长、党组成员、总工程师，有时也包括分管业务工作的非领导职务人员。内设机构或者派出机构负责人可以与会，并就案件事实、法律适用等陈述意见，但其不属于“行政机关负责人”，不应参与表决。

关于表决机制，参考《重大行政决策程序暂行条例》第三十条“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。集体讨论决定情况应当如实记录，不同意见应当如实载明。”以及《中央依法治国办发布市县法治政府建设示范指标体系（2021年版）》“三、重大行政决策科学民主合法”中关于集体讨论决定的要求“44行政机关主要负责人在重大行政决策集体讨论会议上最后发言，并在集体讨论基础上作出决定，拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，在会上说明理由。”一般会议必须有半数以上负责人到会方可召开，但“情节复杂或者重大违法行为”集体讨论应有三分之二以上负责人到会；应按照少数服从多数原则作出决定；行政机关主要负责人拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应在会上说明理由并在集体讨论记录中载明。如《榆林市生态环境局关于成立案件审查委员会的通知》（榆政环发〔2021〕35号）规定，案审会由主任1人、副主任2人、委员6人组成，主任或副主任至少1人、委员5人以上方可开会，集体审议形成处理意见时，须经参加会议的委员三分之二通过，允许保留不同意见并应记载于会议记录。参加案审会的人员应当在记录上签名。

针对集体讨论中违反“查处分离”的情形，案件调查取证人员可以列席会议，并按要求汇报案情、接受询问，但其不具有表决权，如果调查取证人员是行政机关负责人，应个案回避，不得参与表决。此外，针对案件不属于“情节复杂或者重大违法行为”案件范围，经过执法机构或派出机构负责人初步集体讨论或主要负责人签批后，处罚决定是否还需要设区市生态环境局主要负责人签发这一问题，依据《行政处罚法》第五十七条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……”，在执法机构或派出机构不能以自己名义作出行政处罚决定的情况下，“行政机关”仍应指设区市生态环境局，最终决定权不建议委托执法机构或派出机构负责人行使，可由设区市生态环境局主要负责人以批量签发的形式进行。

进一步规范集体讨论的记录形式

统一规范集体讨论的记录形式。各地应制作全面、规范的集体讨论笔录，集体讨论决定情况全部如实记录，不同意见如实载明，与会人员签名。不建议采用没有体现与会人员讨论意见的会议纪要形式，也不应以审批表、会签表等没有实际讨论过程的形式取代集体讨论。